E’ stato assegnato alla 2ª Commissione permanente (Giustizia) in sede referente il 17 marzo 2016 il d.d.l. con delega al Governo recante disposizioni per l’efficienza del processo civile. In Italia il processo civile è stato riformato varie volte, spesso con interventi fuori contesto e frammentari. Questo intervento riguarderebbe anzitutto il tribunale della famiglia e della persona ed il tribunale delle imprese. L’obiettivo è trasformare lentamente queste sezioni specializzate rispondendo alle esigenze odierne. Le sezioni relative alle imprese si chiameranno “sezioni specializzate per l’impresa e il mercato” e le loro competenze si estenderanno alla concorrenza sleale su materie non interferenti con l’esercizio dei diritti di proprietà industriale e intellettuale; alle controversie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa illecita – art. 8 decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 145; alle azioni di classe; altre materie ancora più specifiche (cfr. art. 1 d.d.l., comma I, lettera a], n. 2.4-2.5).
Il d.d.l. precisa poi che per fornire un servizio efficace si dovrebbero rideterminare gli organici. Tuttavia, l’operazione deve avvenire “a costo zero“, cioè senza ulteriori oneri ricadenti sulla finanza pubblica. In poche parole, il personale dei tribunali ordinari e delle sezioni specializzate dovrebbe essere in qualche modo riorganizzato per ottenere i risultati di efficienza voluti, ma senza costi aggiuntivi. Per quanto concerne, invece, i tribunali della famiglia e della persona, il d.d.l. stabilisce che devono essere istituite le sezioni specializzate presso i tribunali e ovviamente le corti d’appello, facendo attenzione a che l’attività di questi avvenga in locali separati e con particolare precauzione rispetto alla presenza di minorenni e alle materie trattate. Ovviamente ciò comporterebbe la soppressione – e abrogazione normativa – dei tribunali per i minorenni. La tendenza degli ultimi anni, in effetti, è quella di accorpare più possibile nei tribunali ordinari le competenze specifiche. Se ne discute anche per le commissioni tributarie. Il personale dei magistrati anche onorari verrà trasferito presso le nuove sezioni, ad eccezione del personale che ha richiesto e maturato il trasferimento. Circa le competenze, il d.d.l. riaccorpa le medesime, e si premunisce al fine di 7) attribuire in via esclusiva alla competenza delle sezioni specializzate circondariali di cui al numero 1) in primo grado:
7.1) i procedimenti attualmente attribuiti al tribunale civile ordinario in materia di stato e capacità della persona e di rapporti di famiglia, compresi i giudizi di separazione e divorzio, anche quando vi siano figli minori, nonché i procedimenti relativi alla filiazione fuori del matrimonio;
7.2) i procedimenti attualmente attribuiti al tribunale per i minorenni dall’articolo 38 delle disposizioni di attuazione del codice civile e dall’articolo 32 del regio decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1935, n. 835, fatta eccezione per i procedimenti di cui agli articoli 330, 332 e 333 del codice civile, che sono devoluti alle sezioni specializzate distrettuali di cui al numero 8) della presente lettera;
7.3) i procedimenti attualmente di competenza del giudice tutelare, esclusi quelli di cui al numero 8);
Quanto alle sezioni distrettuali, invece, si prefigge di
8) attribuire alla competenza delle sezioni specializzate distrettuali di cui al numero 1) tutti i procedimenti previsti dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e dagli articoli 330, 332 e 333 del codice civile, oltre ai procedimenti relativi ai minori stranieri non accompagnati e a quelli richiedenti protezione internazionale, e ogni altro procedimento attualmente attribuito al tribunale per i minorenni in materia penale, civile e amministrativa, nonché prevedere che i provvedimenti adottati ai sensi degli articoli 330, 332 e 333 siano comunicati al pubblico ministero del tribunale competente per il luogo di residenza di ciascuno dei genitori;
Una volta istituite le sezioni specializzate, sarà necessario anche ridisegnare il tipo di processo. Mentre la struttura è pensata come la sezione lavoro del tribunale ordinario, con l’assistenza di servizi alla persona anche da pubbliche amministrazioni e privati convenzionati, sarà necessario concepire la procedura nel rispetto di determinati valori e principi, in ossequio alla tutela dei minori e alla garanzia del contraddittorio tra le parti, valorizzando i poteri conciliativi del giudice e il ricorso alla mediazione familiare, e in particolare secondo i seguenti criteri: 13.1) dettare una disciplina omogenea per i procedimenti in materia di separazione e divorzio giudiziale e in materia di filiazione fuori del matrimonio, la quale preveda (13.1.1) l’introduzione del procedimento con ricorso, prevedendo per la controparte un termine libero a comparire di almeno venti giorni, riducibile, in caso di urgenza, d’ufficio o su istanza di parte; 13.1.2) proposizione delle domande e richieste istruttorie negli atti introduttivi (al fine di accelerare la procedura, analogamente a quanto avviene nel processo del lavoro; 13.1.3) svolgimento di una prima udienza davanti al presidente della sezione circondariale o distrettuale di cui al numero 1) o ad altro giudice da lui delegato, il quale ascolta i coniugi o i genitori, ascolta i minori che abbiano compiuto dodici anni o, quando siano capaci di discernimento, anche di età inferiore, eventualmente dispone e acquisisce accertamenti patrimoniali, adotta provvedimenti provvisori e fissa l’udienza per l’assunzione delle prove richieste negli atti introduttivi ed eventualmente precisate all’esito dell’ascolto delle parti e dei minori o, se non ritenga necessaria ulteriore istruttoria, invita le parti a concludere e rimette la decisione al collegio, con o senza la fissazione di termini, secondo la difficoltà del caso, per la presentazione di memorie conclusionali, sentite le parti; 13.1.4) previsione della reclamabilità dei provvedimenti provvisori davanti al collegio della corte di appello; 13.1.5) previsione della possibilità per il giudice istruttore di farsi assistere da un ausiliario nell’ascolto del minore e di disporre in qualunque momento, sentite le parti, una consulenza tecnica d’ufficio sui minori e sulla capacità genitoriale delle parti (cfr. il nostro articolo sul valore della perizia in ambito genitoriale), se necessaria; 13.1.6) introduzione di meccanismi di distribuzione degli incarichi relativi alle consulenze tecniche d’ufficio secondo i princìpi della competenza e della specializzazione e previsione dell’obbligo della videoregistrazione dei colloqui peritali; 13.1.7) previsione della facoltà per le parti di richiedere la pronuncia della sentenza parziale di separazione o divorzio (cfr. sulle modalità alternative di scioglimento del vincolo introdotte recentemente), sin dalla prima udienza, all’esito dell’adozione dei provvedimenti provvisori, e previsione del potere per il giudice di emanare tale pronuncia in forma monocratica; 13.1.8) previsione della concentrazione dell’istruzione probatoria e dell’attribuzione al giudice del potere di regolare le forme del contraddittorio preordinato alla decisione; 13.2) dettare una disciplina omogenea per i procedimenti di separazione e divorzio consensuali e per la richiesta congiunta di regolamentazione dell’affidamento e mantenimento dei figli nati fuori del matrimonio, la quale preveda
13.2.1) l’introduzione del procedimento con ricorso congiunto, 13.2.2) la comparizione davanti al presidente della sezione circondariale o distrettuale di cui al numero 1) o ad altro giudice da lui delegato, il quale valuta i presupposti della domanda e la corrispondenza delle condizioni concordate all’interesse del minore, disponendone l’audizione ogniqualvolta vi sia un dubbio in merito; 13.2.3) la rimessione al collegio per l’omologazione delle condizioni di separazione o di disciplina dell’affidamento e del mantenimento dei figli nati fuori del matrimonio o per la sentenza di divorzio congiunto;
13.3) dettare una disciplina omogenea per i procedimenti in materia di responsabilità genitoriale di cui agli articoli 330, 332 e 333 del codice civile, nonché per l’esecuzione dei relativi provvedimenti, prevedendo in particolare
13.3.1) quanto al procedimento in materia di responsabilità genitoriale 13.3.1.1) nella fase preprocessuale, che i pubblici ufficiali, gli incaricati di un pubblico servizio e gli esercenti un servizio di pubblica necessità, quando risultino vani gli interventi di natura assistenziale, siano obbligati a riferire al più presto al pubblico ministero minorile sulle condizioni di pregiudizio in cui un minore di età si trovi e di cui vengano a conoscenza in ragione del proprio ufficio; 13.3.1.2) nella fase introduttiva, l’estensione della legittimazione attiva anche alla persona stabilmente convivente con il minore di età, nonché il contenuto del ricorso, le modalità di instaurazione del contraddittorio e i casi in cui debba essere nominato il curatore speciale; 13.3.1.3) nella fase istruttoria, una puntuale disciplina dei poteri delle parti, contemperandoli con la specificità del rito e con l’esigenza di celerità e urgenza delle decisioni; 13.3.1.4) una disciplina dettagliata dell’intervento della pubblica autorità e del rapporto di questa con la competente sezione specializzata e con il relativo ufficio del pubblico ministero; 13.3.1.5) l’applicazione ai provvedimenti urgenti, in quanto compatibili, delle disposizioni del procedimento cautelare uniforme; 13.3.1.6) un regime delle impugnazioni che tenga conto della tipologia dei provvedimenti minorili, individuando quelli reclamabili in corte di appello, con riserva di collegialità ai sensi dell’articolo 50-bis del codice di procedura civile, e prevedendo la ricorribilità per cassazione, per violazione di legge, dei provvedimenti che decidono sulla decadenza dalla responsabilità genitoriale; 13.3.2) quanto al procedimento per l’esecuzione dei provvedimenti, una disciplina che individui la competenza, indichi il rito e determini le sanzioni eventualmente applicabili in caso di inosservanza;
13.4) assicurare l’adeguata e specifica considerazione dell’interesse del minore, effettuandone l’ascolto videoregistrato e diretto, nei casi e con i limiti di cui all’articolo 336-bis del codice civile, con l’assistenza di un ausiliario specializzato in psicologia o psichiatria ove il giudice lo ritenga opportuno, nonché assicurare il rispetto delle convenzioni internazionali in materia di protezione dell’infanzia e delle linee guida del Consiglio d’Europa in materia di giustizia a misura di minore; 14) prevedere che le attribuzioni del pubblico ministero nei procedimenti di cui ai numeri 7) e 8) siano esercitate in modo esclusivo o, comunque, prevalente dalla procura della Repubblica presso il tribunale ordinario, garantendo la specializzazione dei magistrati addetti a tali funzioni; 15) attribuire alla competenza delle sezioni specializzate di cui al numero 8) i procedimenti penali di cui all’articolo 9 del regio decreto-legge n. 1404 del 1934, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 835 del 1935; 16) istituire nelle procure della Repubblica presso i tribunali presso i quali sono istituite le sezioni specializzate distrettuali di cui al numero 8) gruppi specializzati in materia di persona, famiglia e minori, secondo il modello previsto dagli articoli 102 e seguenti del codice di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, attribuendo al Consiglio superiore della magistratura il potere di nominare il procuratore aggiunto; prevedere l’individuazione, presso le procure della Repubblica presso i tribunali di cui al numero 7) e presso le procure generali della Repubblica, nell’ambito del programma di organizzazione dell’ufficio, di uno o più magistrati con competenze specialistiche; 17) prevedere che in ambito penale le sezioni specializzate di cui al numero 8) esercitino la giurisdizione secondo le disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 448, previamente adeguate alle disposizioni di cui alla presente legge, nella composizione prevista dall’ordinamento giudiziario per le funzioni esercitate dagli organi giudiziari di cui all’articolo 2 delle medesime disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 448 del 1988; 18) fermo restando quanto previsto dall’articolo 10 delle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 448, prevedere la facoltà della parte offesa di partecipare al processo minorile; 19) prevedere che costituisca titolo preferenziale, ai fini dell’assegnazione alle sezioni specializzate e all’ufficio distrettuale del pubblico ministero di cui al numero 16), l’aver esercitato funzioni in materia di famiglia e minori e l’aver partecipato ad attività di formazione, e che i magistrati privi di titoli per pregresse esperienze in materia di famiglia e minori, comunque assegnati alle sezioni specializzate, debbano svolgere corsi di formazione presso la Scuola superiore della magistratura secondo le indicazioni del Consiglio superiore della magistratura; 20) prevedere che i magistrati delle sezioni specializzate civili e penali, i magistrati dell’ufficio distrettuale del pubblico ministero e i magistrati addetti alla trattazione degli affari di famiglia nelle procure della Repubblica siano tenuti a partecipare annualmente a specifiche attività di formazione, organizzate dalla Scuola superiore della magistratura e aventi come obiettivo l’acquisizione di conoscenze giuridiche e di conoscenze extragiuridiche propedeutiche al migliore esercizio delle funzioni di giudice e di pubblico ministero della famiglia e dei minori, di buone prassi di gestione dei procedimenti e di buone prassi per l’ascolto del minore; 21) prevedere la rideterminazione delle dotazioni organiche delle sezioni specializzate circondariali e distrettuali di cui al numero 1) nonché degli uffici del pubblico ministero, adeguandole alle nuove competenze, nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, attraverso la riorganizzazione e la razionalizzazione dei medesimi tribunali, assicurando l’esercizio in via esclusiva delle funzioni attribuite alle sezioni specializzate distrettuali di cui al numero 8), senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica; prevedere che successive modificazioni delle relative piante organiche del personale di magistratura e amministrativo siano disposte, fermi restando i limiti complessivi delle rispettive dotazioni organiche, con decreti del Ministro della giustizia; 22) prevedere l’emanazione delle necessarie norme transitorie, di attuazione e di esecuzione, nonché di coordinamento con le leggi in materia di tutela morale, fisica ed economica dei minorenni, e di tutte le altre norme integrative che il nuovo ordinamento renderà necessarie.
Principi che ispirano la riforma degli aspetti procedurali sono quelli volti a valorizzare la conciliazione, prevedendo che la mancata comparizione personale delle parti o il rifiuto della proposta transattiva o conciliativa del giudice, senza giustificato motivo, costituiscano comportamento valutabile dallo stesso ai fini del giudizio, e che il processo verbale di conciliazione costituisca titolo idoneo alla trascrizione ove contempli vicende traslative, costitutive o modificative di diritti reali immobiliari; quello di modificare i casi in cui il tribunale giudica in composizione collegiale, in considerazione dell’oggettiva complessità giuridica e della rilevanza economico-sociale delle controversie; collocare il procedimento sommario di cognizione, ridenominato
«rito semplificato di cognizione di primo grado»
nell’ambito del libro secondo del codice di procedura civile, prevedendone l’obbligatorietà per le cause in cui il tribunale giudica in composizione monocratica, con esclusione dei procedimenti attualmente assoggettati al rito del lavoro, prevedendo che l’udienza di prima comparizione delle parti sia fissata in un congruo termine, comunque non superiore a tre mesi, e assegnando al giudice, nel rispetto del principio del contraddittorio, la facoltà di fissare termini perentori per la precisazione o modificazione delle domande, delle eccezioni e delle conclusioni, tenuto conto delle domande e delle eccezioni proposte dalle altre parti, nonché per l’indicazione dei mezzi di prova diretta e contraria e per le produzioni documentali,
escludendo il potere del giudice di disporre il passaggio al rito ordinario;
prevedere l’obbligatorietà del
rito ordinario di cognizione
per le cause in cui il tribunale giudica in composizione collegiale,
escludendo il potere del giudice di disporre il passaggio al rito semplificato di cognizione
e prevedere che, all’udienza fissata per la prima comparizione delle parti e la trattazione, il giudice istruttore, se ritiene che la causa sia matura per la decisione senza bisogno di assunzione di prova, rimetta le parti davanti al collegio, nonché prevedere che alla stessa udienza il giudice istruttore rimetta le parti davanti al collegio affinché sia decisa separatamente una questione avente carattere preliminare, quando la decisione di essa può definire il giudizio; uno dei punti importanti sta nel fatto che il d.d.l. per la legge delega dovrebbe prevedere che il rito semplificato di cognizione di primo grado sia definito con sentenza che contenga una concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione.
Per quanto riguarda il processo del lavoro, fermo restando quanto disposto dall’articolo 412-ter del codice di procedura civile, il d.d.l. stabilisce l’introduzione per le controversie di cui all’articolo 409 del medesimo codice, della possibilità di ricorrere anche alla negoziazione assistita disciplinata dal capo II del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 novembre 2014, n. 162,
senza che la stessa costituisca condizione di procedibilità dell’azione;
quanto al giudizio di appello prevedere che i termini per esperire tutti i mezzi di natura impugnatoria, anche diversi dall’appello, decorrano dalla comunicazione del testo integrale del provvedimento, da effettuare anche nei confronti della parte non costituita, abrogando le disposizioni che fanno decorrere dalla pubblicazione del provvedimento il termine di decadenza dall’impugnazione e con possibilità di modificare i termini attualmente previsti in misura non superiore a novanta giorni dalla comunicazione medesima; individuare
le materie relativamente alle quali l’appello è deciso da un giudice monocratico,
tenuto conto della ridotta complessità giuridica e della contenuta rilevanza economico-sociale delle controversie; prevedere che le cause riservate alla decisione collegiale siano trattate dal consigliere relatore, che provvede anche ad istruirle quando ammette nuovi mezzi di prova o nuovi documenti nei casi previsti dall’articolo 345, terzo comma, del codice di procedura civile; prevedere che l’inammissibilità dell’appello di cui all’articolo 348-bis del codice di procedura civile si applichi anche quando l’appello è proposto avverso un provvedimento emesso che definisce un rito semplificato di cognizione; prevedere che il giudice monocratico o il consigliere relatore a cui il fascicolo è assegnato depositi, entro un congruo termine, una relazione con la concisa indicazione delle ragioni per cui ritiene che l’appello sia inammissibile ai sensi dell’articolo 348-bis del codice di procedura civile; prevedere che le parti possano interloquire, per iscritto, sulle ragioni esposte nella relazione; prevedere che il giudice monocratico assuma la decisione a norma dell’articolo 348-bis del codice di procedura civile dopo il contraddittorio svoltosi tra le parti in forma scritta; prevedere che il giudice monocratico o il consigliere relatore, quando non ritiene di dover depositare la relazione di cui al presente numero, debba adottare un provvedimento non motivato in cui esclude la sussistenza dei presupposti per la declaratoria di inammissibilità dell’appello ai sensi dell’articolo 348-bis del codice di procedura civile; prevedere che, anche nel procedimento di appello proposto avverso il provvedimento con cui è stato definito un rito semplificato di cognizione, i nuovi mezzi di prova e i nuovi documenti siano ammessi esclusivamente quando la parte dimostra di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile; introdurre criteri di maggior rigore nella disciplina dell’eccepibilità o rilevabilità, in sede di giudizio di appello, delle questioni pregiudiziali di rito.
Seguono prospettive per il giudizio di cassazione, ad esempio la revisione della disciplina del giudizio camerale, attraverso l’eliminazione del procedimento di cui all’articolo 380-bis del codice di procedura civile, e la previsione dell’udienza in camera di consiglio, disposta con decreto presidenziale, con l’intervento non obbligatorio del procuratore generale e la possibilità, nei casi previsti dalla legge, di requisitoria in forma scritta e di interlocuzione, parimenti per iscritto, da parte dei difensori; interventi volti a favorire la funzione nomofilattica della Corte di cassazione, anche attraverso la razionalizzazione della formazione dei ruoli secondo criteri di rilevanza delle questioni; adozione di modelli sintetici di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali, se del caso mediante rinvio a precedenti, laddove le questioni non richiedano una diversa estensione degli argomenti; previsione di una più razionale utilizzazione dei magistrati addetti all’Ufficio del massimario e del ruolo, anche mediante possibilità di applicazione, come componenti dei collegi giudicanti, di quelli aventi maggiore anzianità nell’Ufficio.
E’ prevista un’ampia riforma, altresì, del processo esecutivo, che ora non si può per brevità analizzare specificamente. Seguono altresì importanti novità sulla semplificazione dei tipi di processo e ovviamente sull’adeguamento di tutto l’impianto normativo al processo telematico.
Articolo redatto a Torino da Studio Duchemino l’8 giugno 2016